A desigualdade persiste nas lideranças do serviço público, apesar do avanço de mulheres e negros

Uma pesquisa recente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em colaboração com o Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann, aponta que a desigualdade de gênero e raça ainda é marcante nas altas lideranças do serviço público brasileiro. Divulgados nesta terça-feira (16), os dados revelam que, apesar de um crescimento na participação de mulheres e pessoas negras, homens e brancos continuaram a ocupar a vasta maioria dos cargos de direção entre 1999 e 2025, com 75% e 78% das posições, respectivamente. Pessoas pretas e pardas representaram apenas cerca de 3% e 14% do total nesse período.

Estes resultados são provenientes de três investigações que compõem a pesquisa abrangente intitulada "Lideranças Públicas no Brasil: Mobilidade, Trajetórias e Perfil dos Cargos de Direção, Chefia e Assessoramento". O estudo foi conduzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), em parceria estratégica com a entidade civil Movimento Pessoas à Frente e a Fundação Lemann.

Durante a apresentação dos dados, os especialistas ressaltaram que, apesar da progressiva conquista de espaço, tanto mulheres quanto pessoas negras permanecem sub-representadas nos níveis mais elevados da administração pública. Notou-se uma intensificação dos avanços a partir de 2022, especialmente entre as mulheres, que atualmente ocupam cerca de 40% dos cargos de direção. Contudo, essa evolução ainda não espelha a diversidade inerente à sociedade brasileira.

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O impacto do recrutamento externo na diversidade

A pesquisa aponta que a maior diversidade é observada em ministérios específicos, como o da Igualdade Racial e o das Mulheres. Os pesquisadores também identificaram o recrutamento externo como uma via para ampliar a diversidade, dado que mulheres e pessoas negras são mais frequentemente encontradas entre os indicados de fora do quadro de servidores. Esse tipo de contratação foi predominante até 2004, quando começou a declinar significativamente, impulsionada por legislações que estabeleceram percentuais mínimos de servidores de carreira em posições de chefia.

Paradoxalmente, a efetividade do recrutamento externo para revitalizar a burocracia estatal e impulsionar a equidade de raça e gênero no serviço público contrasta com a percepção comum de que o acesso aos mais altos cargos do setor se daria unicamente por meio de indicações políticas.

Perfil da alta burocracia federal

Um dos estudos, intitulado "As Várias Faces da Burocracia Dirigente: Perfil da Alta Liderança na Administração Federal Brasileira", revelou que, entre 1999 e 2025, o alto escalão do setor público federal foi predominantemente composto por servidores públicos concursados. Eles representavam 63% dos ocupantes dos antigos cargos de Direção e Assessoramento Especial (DAS) nível 5 ou de Natureza Especial, abrangendo desde secretarias executivas a diretorias de autarquias.

A análise detalhada mostrou que 75% desses dirigentes já possuíam experiência prévia no setor público antes de assumir funções de direção. Além disso, 86% haviam concluído o ensino superior, embora apenas 10% tivessem pós-graduação, e 16% mantinham filiação formal a um partido político.

Mobilidade e permanência nas lideranças públicas

Outro levantamento, "Perda ou Circulação de Lideranças? Trajetórias dos Dirigentes Públicos Brasileiros na RAIS, 2009-2023", investigou a duração dos mandatos em órgãos e cargos específicos. Ele constatou que a permanência é frequentemente breve: 57% dos episódios duram até dois anos, e 37% se encerram já no primeiro ano de ocupação.

No entanto, a trajetória profissional dos líderes transcende a duração de um único cargo. A pesquisa revela que 79% dos indivíduos que assumem a direção continuam em posições dirigentes em outras entidades após dois anos, 55% após quatro anos, e aproximadamente 20% permanecem por mais de uma década. Adicionalmente, 80% dos servidores que deixam um posto de direção mantêm-se ativos no setor público no ano subsequente.

Um dado notável que chamou a atenção dos pesquisadores é o chamado "efeito bumerangue": no contexto federal, 44% dos dirigentes que se desligam de um órgão público acabam retornando a ele em algum momento de suas carreiras.

“Esses indicadores revelam que grande parte do que é percebido como rotatividade é, na verdade, a circulação dessas lideranças dentro da própria estrutura estatal, resultando em um acúmulo valioso de experiência”, afirmam os estudos. Isso sugere a formação de uma elite burocrática capaz de preservar a memória institucional e aprimorar a gestão técnica.

Essa ascensão não é abrupta: em média, os ocupantes dos antigos cargos DAS-5 possuíam oito anos e quatro meses de experiência prévia em funções comissionadas, enquanto os de nível 6 contavam com nove anos e meio, demonstrando que a trajetória até o topo é, na maioria das vezes, gradual e baseada em experiência.

O coordenador-geral do projeto de pesquisa e autor do terceiro estudo, "Mobilidade Vertical e Trajetória dos Dirigentes na Burocracia do Executivo Federal", Felix Lopez, técnico de planejamento e pesquisa do Ipea, enfatizou a relevância das descobertas.

“Qualquer debate sobre a capacidade estatal, em algum ponto, exige que compreendamos quem está à frente da máquina pública e quais critérios orientam a seleção dos indivíduos em posições dirigentes”, declarou Lopez. Ele argumenta que os resultados dos três estudos desvendam uma realidade consideravelmente mais complexa e, em vários aspectos, mais intrigante do que o senso comum costuma imaginar.

“No ápice da burocracia federal, existe um ponto de convergência entre as exigências da autoridade política e a operação diária do Estado”, complementou Lopez. Ele observa que os debates sobre cargos públicos frequentemente se polarizam entre duas visões extremas.

De um lado, a ideia de que esses cargos servem como elo para coalizões políticas e trocas partidárias, preenchidos por aliados inexperientes, o que comprometeria a eficiência e a continuidade administrativa. Do outro, especialmente no Executivo federal, a celebração de uma burocracia puramente técnica e profissional, que formula e executa políticas à margem de pressões políticas momentâneas. “O problema é que nenhuma dessas duas representações se aproxima da realidade, que é muito mais complexa”, concluiu Lopez.

As versões definitivas dos três estudos serão publicadas em breve em uma edição temática do Boletim de Análise Político-Institucional (Bapi), focada no tema "Dirigentes Públicos e Liderança Democrática no Brasil". O material estará acessível no site do Ipea.

Luseni Aquino, diretora de Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest) do Ipea, explicou que as três análises se enquadram em uma discussão mais ampla sobre lideranças e capacidades estatais no Brasil.

“Indivíduos e lideranças são elementos cruciais na administração pública”, ressaltou Luseni. “Seu papel não se limita à manutenção da máquina estatal e dos processos de políticas públicas; eles são também potenciais agentes de inovação e transformação do Estado. Acredito que esta perspectiva se torna cada vez mais vital ao refletirmos sobre a gestão pública”, concluiu.